Lo Sblocca Italia è incostituzionale

Per capire di più sul decreto “Sblocca Italia” abbiamo interpellato il costituzionalista Enzo Di Salvatore, professore di Diritto costituzionale italiano e comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza di Teramo, docente presso il Master di Diritto dell’Ambiente della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”.

Sblocca Italia. Trivelle in mare e trivelle in terraferma. Come valuta le modifiche apportate dal decreto alla normativa vigente?
Per molti aspetti, il testo del Governo non è affatto cristallino e resta discutibile la scelta di fondo di qualificare ogni attività e ogni impianto di interesse strategico, indifferibile e urgente. A mio parere, i problemi che il decreto pone in materia sono comunque di gran lunga superiori alle soluzioni che pretende di offrire. Una prima questione riguarda le royalties e l’allentamento del patto di stabilità interno. A tal proposito rilevano gli articoli 4, comma 6, e 36. In via generale, l’art. 4, comma 5, prevede che siano esclusi dai vincoli del patto di stabilità i pagamenti effettuati dagli Enti territoriali dopo l’entrata in vigore del decreto. Deve trattarsi di pagamenti relativi a debiti che gli Enti abbiano contratto prima del 2013. Questa esclusione opera per 200 milioni in relazione al 2014 e per 100 milioni in relazione al 2015. Ora, il comma 6 dell’articolo 4 stabilisce che dei 200 milioni previsti, 50 siano riservati ai pagamenti dei debiti delle Regioni che beneficiano di entrate derivanti da royalties per un importo superiore di 100 milioni di euro: è evidente che si tratti di una norma dettata in favore della Regione Basilicata. Per l’anno 2014, questo importo si riferisce solo ai pagamenti effettuati dopo il 12 settembre 2014. Esso però non riguarda i Comuni. Per questi, infatti, si applica la “regola” generale del comma 5 dell’art. 4. Ulteriori norme sono quindi ricavabili dall’art. 36. Qui si legge che gli importi esclusi dal patto di stabilità interno saranno determinati annualmente dal Ministro dello Sviluppo Economico. Essi si riferiscono solo a quattro anni (2015, 2016, 2017, 2018) e hanno ad oggetto solo la differenza tra quanto prodotto negli anni 2014, 2015, 2016 e 2017 e quanto prodotto nell’anno 2013. A patto, ovviamente, che vi sia stato un incremento della produzione e a condizione che le spese siano sostenute per interventi a favore della crescita economica. Al di fuori di questi casi, l’importo relativo all’esclusione delle spese dal patto di stabilità -sempre collegato all’utilizzo delle royalties- sarà determinato dalla legge di stabilità per il 2015. Compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica. Detto questo, si può pensare che l’intera problematica possa appiattirsi intorno alle deroghe al patto di stabilità interno? Il decreto-legge – come si vede – non prevede né un aumento delle royalties né un aumento (o un diverso impiego) dell’imposta sul reddito delle società (IRES), versata dai titolari delle concessioni di coltivazione di idrocarburi.

Come la mettiamo con le Regioni a Statuto speciale? Rientrano nello Sblocca Italia? Quali sono i dubbi in questo senso?
Ci sono almeno due considerazioni che fanno pensare che il decreto si applichi anche alle Regioni a Statuto speciale. Per quanto riguarda gli idrocarburi, anzitutto la circostanza che l’art. 38 discorra testualmente di Regioni e di Province autonome di Trento e Bolzano: questo dovrebbe voler dire che la nuova disciplina si applica a tutte le Regioni. In secondo luogo, il fatto che la materia energia – come la stessa Corte costituzionale ha più volte chiarito – si aggiunge agli elenchi delle materie presenti negli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale, applicandosi per queste la c.d. “clausola di maggior favore”. Secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, fino all’adeguamento dei rispettivi Statuti, le disposizioni della riforma costituzionale del 2001 – dunque, anche quelle relative al riparto di competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni – si applicano non solo alle Regioni ordinarie, ma, nelle parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite dai rispettivi Statuti, anche alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. Poiché nei rispettivi Statuti non risulta considerata la materia energetica, ne deriva che anche questa sia attribuita alla competenza delle Regioni ad autonomia speciale. Con la conseguenza ulteriore, però, che ad esse – secondo quanto ritiene la Corte costituzionale – risultano applicabili anche i limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Vero è che un decreto-legge prescinde (o dovrebbe prescindere) dal riparto della competenza legislativa effettuato in Costituzione, in quanto la sua adozione presuppone la necessità e l’urgenza dell’intervento del Governo, ma questo non toglie che, una volta convertito in legge, resti “perfezionata” l’invasione della sfera di competenza regionale da parte della legge dello Stato. Su questo mi fermo però qui perché altrimenti il discorso ci porterebbe troppo lontano.

Ha parlato di illegittimità. Per quale passaggio del decreto?
I dubbi sono molti: la previsione di un “titolo concessorio unico” in luogo di due titoli distinti (permesso di ricerca e concessione di coltivazione); l’estromissione degli Enti locali dal procedimento amministrativo che porta al rilascio del “titolo concessorio unico”; il fatto che l’intesa della Regione sia considerata dal decreto – più di quanto non sia accaduto finora – come un atto interno al procedimento amministrativo. I dubbi che la previsione del titolo concessorio unico solleva riguardano il diritto di proprietà dei privati (art. 42 Cost.). La disciplina dei beni del sottosuolo si è sempre informata alla concezione fondiaria della proprietà. Già il codice civile del 1865 stabiliva che chi ha la proprietà del suolo ha pure quella dello spazio sovrastante e di tutto ciò che si trovi sopra e sotto la superficie. Secondo questa concezione, confermata dal codice civile del 1942 tuttora vigente, il sottosuolo appartiene al proprietario del fondo fino a quando il giacimento minerario non sia scoperto (e ne sia dichiarata la coltivabilità). Solo a partire da questo momento si ha l’acquisizione del giacimento al patrimonio indisponibile dello Stato. È a quel punto che lo Stato può dare il giacimento in concessione. In questa prospettiva, il permesso di ricerca si configura come un limite al godimento della proprietà, mentre la concessione è costitutiva di nuove capacità, poteri e diritti che altrimenti non si avrebbero. Vero è che la Costituzione, all’art. 42, ammette che la proprietà privata possa essere espropriata, ma solo per motivi di interesse generale e salvo indennizzo. Nel caso del rilascio del titolo unico, mancherebbe la dimostrazione dell’utilità generale, non essendo ancora stato scoperto il giacimento. Per questo, nonostante si cerchi di mantenere distinta la fase della ricerca da quella dell’estrazione, la previsione di un titolo unico, che entrambi i “momenti” riunisce, getta un’ombra sulla legittimità di una scelta siffatta. Tra l’altro, il titolo unico dovrà contenere sin dalla fase della ricerca persino il vincolo preordinato all’esproprio. Una follia se dovessimo prendere sul serio quanto scritto sul decreto. Resta infine un dubbio anche di compatibilità del decreto con il diritto dell’Unione europea, non solo in relazione alle norme sulla concorrenza, ma anche in relazione al fatto che la normativa dell’Unione mantiene distinte le due fasi. Un secondo problema riguarda la partecipazione degli Enti locali al procedimento. La legge n. 239 del 2004 aveva riconosciuto loro questo diritto. Successivamente la legge n. 99 del 2009 ha limitato la partecipazione degli Enti locali al procedimento finalizzato al rilascio dell’autorizzazione al pozzo esplorativo, alla costruzione degli impianti e delle infrastrutture connesse alle attività di perforazione. Ora il decreto sblocca Italia non fa più menzione degli Enti locali. Colgo l’occasione per ricordare che dinanzi al TAR Lazio pende un ricorso avverso un permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi, che verrà discusso il 27 novembre prossimo. Con il ricorso si chiede al TAR -seppure in via subordinata- di sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge n. 99 del 2009, per violazione del principio di leale collaborazione. Un ultimo dubbio di legittimità concerne, infine, il rilascio dell’intesa da parte della Regione e, cioè, il fatto che il decreto del Governo sembrerebbe richiedere che l’intesa venga rilasciata in conferenza di servizi. Per la verità questa possibilità è già contemplata da tempo, ma nella prassi le singole Regioni hanno sempre rilasciato o negato l’intesa con un atto ad hoc, comunicato al Ministero dello Sviluppo Economico. Il decreto-legge, invece, parla di “apposita” conferenza di servizi (oltre tutto, in altra sua parte detta una nuova disciplina dell’efficacia degli atti di assenso che devono trovare espressione in seno alla conferenza). Questa previsione forse è dettata da esigenze di celerità, atteso che il procedimento deve concludersi entro 180 giorni (suppongo a partire dall’istanza presentata dalla società petrolifera). Ma se così fosse, la disposizione sarebbe certamente illegittima, in quanto tende a considerare la partecipazione della Regione al procedimento alla stregua di qualsiasi amministrazione pubblica, chiamata a rilasciare un semplice nulla osta o una mera autorizzazione. L’intesa della Regione si configura, invece, come atto “politico”, non come atto amministrativo, in quanto si giustifica quale compensazione alla perdita di competenza della Regione dovuta all’attrazione in capo allo Stato della stessa per esigenze di carattere unitario. Basta leggere quello che ha stabilito al riguardo la Corte costituzionale con le sentenze n. 482 del 1991 e n. 283 del 2005: la Regione ha diritto di partecipare alle decisioni assunte in sede statale con l’intesa e, in caso di mancato accordo con lo Stato, potrebbe portare all’attenzione della stessa Corte il problema, provocando un conflitto di attribuzione. Ma questo presuppone che l’atto della Regione conservi intatta la sua autonomia: se, invece, la Regione si esprimerà in conferenza, l’atto sarà imputato alla conferenza e non alla Regione.

In che modo lo “Sblocca Italia” incide sulle trivellazioni in mare?
Il decreto sembra dare il via libera alle attività petrolifere nelle acque del Golfo di Napoli, del Golfo di Salerno e delle Isole Egadi, attraverso una previsione che, solo apparentemente, pare dettata da ragioni di tutela ambientale. Questa conclusione la si trae dal fatto che la procedura disciplinata all’art. 38, comma 9, si applica “ai titoli minerari (dunque già rilasciati) e (anche) ai procedimenti di conferimento”, ricadenti nelle aree di cui all’articolo 4, comma 1, della legge n. 9 del 1991, che sono, appunto, relative, oltre al Golfo di Venezia, al Golfo di Napoli, al Golfo di Salerno e alle Isole Egadi. C’è poi il comma 10 dell’art. 38. Esso è relativo alle risorse nazionali di idrocarburi in mare “localizzate in ambiti posti in prossimità delle aree di altri Paesi rivieraschi oggetto di ricerca e coltivazione di idrocarburi” (cosa si intenda, però, con “prossimità” non è affatto chiaro). Con questa previsione si finisce per derogare al divieto di esercizio di nuove attività in mare, che ricadano entro le 12 miglia marine dalla costa. Individuate tali risorse, il Ministero dello Sviluppo Economico può, infatti, autorizzare per massimo cinque anni (prorogabili per altri cinque) progetti “sperimentali” di coltivazione di giacimenti di idrocarburi.

Per quanto concerne la valutazione di impatto ambientale (VIA), il decreto cambia qualcosa?
Il decreto prevede che la VIA sulle attività di perforazione e di realizzazione degli impianti dovrà concludersi entro sessanta giorni dalla presentazione delle domande e che ciò troverà applicazione anche ai procedimenti in corso se le compagnie petrolifere lo richiederanno entro novanta giorni dall’entrata in vigore dello “Sblocca Italia”. Occorrerà però attendere che sia varato il nuovo “disciplinare tipo” del Ministero dello Sviluppo Economico per capire in che modo saranno conferiti i nuovi titoli e in che modo si eserciteranno concretamente le attività relative.

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